Назад к Речам-2011

Я рад возможности выступить перед группой людей, имеющей заслуженно высокую репутацию по выявлению актуальных вопросов, относящихся к федеральному бюджету, и выработке непредвзятых решений наших финансово-бюджетных проблем. Сегодня я кратко остановлюсь на финансовых проблемах, стоящих перед нацией, и важности решения этих проблем для нашего общего экономического будущего. Я также выскажу в заключение свои мысли о том, как это сделать.

Проблемы финансово-бюджетной системы

Дефицит федерального бюджета сейчас составляет 9% валового внутреннего продукта (ВВП), заметно увеличившись с начала недавней рецессии в декабре 2007г. Такое большое увеличение дефицита в основном отразило автоматическую циклическую реакцию доходов и расходов на слабую экономику, а также финансовые меры, предпринятые для выхода из рецессии и восстановления экономики. По мере укрепления и роста экономики и соответствующего сворачивания стимулирующих мер, бюджетный дефицит должен уменьшаться.

К сожалению, даже после того, как экономические условия вернулись к норме, в бюджете страны зияет большая структурная дыра. И Бюро Бюджета Конгресса США, и Комитет за ответственный федеральный бюджет прогнозируют, что бюджетный дефицит составит почти 5% ВВП в 2015 финансовом году, если текущая бюджетная политика будет продолжена, а в экономике будет почти полная занятость. Еще большую озабоченность вызывает то, что долгосрочные прогнозы, которые экстраполируют текущую политику на базе вероятных допущений относительно будущего развития экономики, показывают, что структурный дефицит будет существенно увеличиваться со временем. Например, по альтернативному сценарию, разработанному Бюро Бюджета Конгресса США, в котором принимается, что текущая политика будет продолжаться, дефицит прогнозируется в районе 6,5% ВВП в 2020г. и почти 13% ВВП в 2030г. Отношение федерального долга к ВВП, которое ожидается в районе 69% ВВП в конце нынешнего финансового года, по этому сценарию вырастет до 87% в 2020г. и 146% в 2030г. Одна из причин такого быстрого роста по прогнозу – это то, что чем больше невыплаченный долг, тем больше нагрузка на бюджет по выплате процентов. Такая динамика, очевидно, неприемлема.

Долгосрочные финансовые дисбалансы нации возникли не за один день. В значительной степени, они стали результатом старения населения и быстрорастущих затрат на здравоохранение, причем и то, и другое предсказывалось уже в течение десятилетий. Бюро Бюджета Конгресса США прогнозирует, что чистые федеральные расходы на выплаты в области здравоохранения, которые составили 5% ВВП в 2010, могут вырасти до 8% ВВП и более к 2030г. Даже при том, что прогнозируемые дисбалансы в связи с системой социального страхования меньше, чем в области здравоохранения, они все равно значительны. Хотя мы знали об этих опасностях за многие годы, разница в том, что сегодня эти прогнозы становятся реальностью.

Большой и все увеличивающийся уровень правительственного долга относительно национального дохода грозит серьезными экономическими последствиями. В более долгосрочной перспективе, растущий федеральный долг угнетает формирование частного капитала и тем самым снижает рост производства. В той степени, в которой растущий долг финансируется из-за рубежа, все большая доля нашего будущего дохода будет тратиться на процентные платежи по иностранным долгам. Высокий уровень долга также наносит ущерб способности властей эффективно реагировать на будущие экономические потрясения и прочие негативные события.

Даже сама перспектива чрезмерного дефицита имеет свои издержки, включая повышенную вероятность внезапного фискального кризиса. Как мы видели на примере ряда стран, процентные ставки могут быстро вырасти, если инвесторы потеряют уверенность в способности правительства держать под контролем свою финансовую политику. Хотя исторический опыт и экономическая теория не определяют точного порога, начиная с которого восприятие рисков, связанных с госдолгом США, будет резко возрастать, мы можем уверенно сказать, что без корректирующих действий траектория наших финансов придвигает нацию все ближе к такой точке.

Возможно, самое важное, что люди должны понять относительно федерального бюджета – что сохранять статус-кво неприемлемо. Кредиторы не будут давать в долг правительству, чей долг относительно национального дохода растет безгранично; поэтому так или иначе, но когда-то действия по стабилизации федерального бюджета должны быть предприняты. Эти корректировки могут проводиться согласно тщательной и взвешенной процедуре, с учетом приоритетов, и так, чтобы у населения и компаний было достаточно времени, чтобы подстроиться под изменения правительственных программ и налоговой политики. Или же необходимые бюджетные корректировки могут проводиться в виде чрезвычайной и гораздо более болезненной реакции на надвигающийся или уже идущий кризис, в условиях растущих процентных ставок, падения доверия к властям и краха стоимости активов при замедлении экономики. Выбор за нами.

Достижение устойчивости государственных финансов

Главная долгосрочная цель бюджетной политики должна заключаться в достижении устойчивости государственных финансов. Простой способ определить, что финансовая система устойчива – это стабильность отношения федерального долга к национальному доходу, или его снижение в долгосрочном плане. Эта цель может быть достигнута балансированием расходов, исключая процентные платежи, и доходов, или, другими словами, балансированием первичного бюджета. Имея резкое наращивание долга в последние годы, разумно было бы с нашей стороны запланировать период первичных бюджетных профицитов, что способствовало бы постепенному возвращению отношения долга к национальному доходу к предкризисным уровням.

Устойчивость государственных финансов – это долгосрочное понятие. Достижение устойчивости государственных финансов, таким образом, требует долгосрочного плана, который бы уменьшал дефицит в течение длительного периода времени и который бы был в максимальной степени убедительным, практичным и исполнимым. В текущих обстоятельствах преимущество долгосрочного подхода при формировании конкретных планов финансовой консолидации состоит в том, что власти могут избежать резкого сжатия бюджета, который чреват рисками для хрупкого роста экономики. В то же время немедленные действия по разработке и внедрению убедительного плана снижения будущих дефицитов не только улучшат экономические результаты в долгосрочном плане, но дадут и быстрый положительный эффект в виде снижения долгосрочных процентных ставок и роста доверия населения и бизнеса.

Хотя жизненно важно иметь устойчивый федеральный бюджет, наша финансовая политика должна также отражать национальные приоритеты, обеспечивая условия для постоянного улучшения жизненных стандартов, и стараясь быть справедливой как к нынешним, так и к будущим поколениям. При решении наших долгосрочных финансовых проблем мы должны реформировать налоговую политику и приоритеты в расходовании государственных средств, чтобы не только уменьшить бюджетный дефицит, но и укрепить долгосрочный потенциал роста экономики, например, усиливая мотивацию к работе и сбережениям, поощряя инвестиции в квалификацию рабочей силы, стимулируя формирование частного капитала, развивая научно-исследовательские разработки и создавая необходимую публичную инфраструктуру. Неразумно было бы ожидать, что экономический рост устранит наши финансовые дисбалансы, но более производительная экономика облегчит те трудности, которые стоят перед нами.

Разработка планов в области бюджетной политики

Легко призывать к устойчивой финансовой политике, но гораздо труднее ее проводить. Проблемы носят не только технический характер; они тесно привязаны к нашим ценностям и приоритетам как нации. Неудивительно поэтому, что дебаты были и остаются напряженными, а прогресса так трудно достичь.

Не так давно переговоры о нашей долгосрочной финансовой политике стали связываться с вопросом поднятия законодательного лимита федерального долга. Я отлично понимаю желание использовать крайний срок действия лимита долга для форсирования некоторых необходимых и трудных корректировок финансовой политики, но лимит долга – это неподходящий инструмент для такого важного дела. Непринятие решения по своевременному увеличению потолка госдолга повредит именно тому, ради чего это делается, то есть прокладыванию курса к улучшению финансово-бюджетной ситуации нашей страны.

Текущий уровень долга и потребностей в краткосрочных заимствованиях отражает расходы и источники доходов, которые были уже одобрены текущим и предыдущим составом Конгресса и Администрациями, представляющими обе политические партии. Если не поднять потолок долга, то это приведет к отсрочке или неспособности произвести платежи по обязательствам, уже взятым на себя. В частности, даже краткосрочное приостановление выплат основных сумм и процентов по казначейским облигациям (Treasuries) может привести к серьезнейшим сбоям в функционировании финансовых рынков и платежных систем, понижению кредитных рейтингов правительства США, сомнениям в принципиальной возможности Соединенных Штатов обслуживать свои долги, а также подорвать особую роль доллара и ценных бумаг Казначейства (Минфина) США на мировых рынках в долгосрочном плане. Процентные ставки, скорее всего, вырастут, что замедлит восстановление экономики, и, в противоположность намерениям, еще более усугубит проблему дефицита за счет увеличения процентных выплат по долгам на достаточно длительный период времени.

Кое-кто предлагал присвоить платежам Казначейства по долгам высший приоритет, и тем самым избежать технического дефолта по федеральному долгу. Однако даже в этом случае, с учетом текущего размера дефицита и неравномерного графика поступлений и платежей правительства, Казначейство вскоре окажется перед необходимостью определять приоритет и задерживать некоторые критически важные платежи, такие, как платежи по системе Социального страхования и программе «Медикэр»(Medicare), или оплату военных расходов. Более того, хотя платежи по долгам при таком варианте будут выполнены, тот факт, что многие другие платежи правительства будут откладываться, может создать серьезные опасения насчет надежности ценных бумаг Казначейства среди участников рынка. Клятва Гиппократа требует, прежде всего, «не навредить». Обсуждая важнейшие финансовые вопросы, нам следует избегать ненужных действий или угроз, которые могут подорвать веру инвесторов в способность и готовность правительства США платить по своим счетам.

Поднимая эти озабоченности, я ни в коей мере не рекомендую отсрочку или бездействие в решении долгосрочных финансовых проблем нации - напротив. Я призываю Конгресс и Администрацию как можно скорее и реально приступить к работе по выработке и реализации убедительного плана по достижению долгосрочной устойчивости. Я надеюсь, однако, что такой план может быть подготовлен в кратчайший срок без крайних мер или действий, которые бы поставили под сомнение кредитоспособность Соединенных Штатов.

Как может выглядеть такой план? Очень важно иметь четкий расчет, а также механизмы приведения в действие различных мер, чтобы в план поверили. Например, власти могут принять на себя обязательство реализовать в короткий срок четкий и конкретный план стабилизации отношения долга к ВВП в течение нескольких ближайших лет, а затем начать его снижение. На самом деле, такая траектория отношения долга к ВВП сравнима с тем, что предлагает Национальная Комиссия по финансовой ответственности и реформе. Чтобы временные рамки были более определенными, Президент и лидеры Конгресса могли бы согласовать определенный график принятия решений по краткосрочным бюджетным корректировкам и долгосрочным изменениям. Финансовые власти могут попытаться найти существенную экономию в 10-летнем бюджетном окне при помощи продуманных бюджетных правил, одновременно предпринимая дополнительные реформы, направленные на достижение долгосрочной устойчивости программ по выплате льгот и пособий. Такая рамочная программа могла бы включать обязательство по первому взносу в финансово-бюджетную консолидацию путем принятия законодательства по уменьшению структурного дефицита в течение ближайших нескольких лет.

Заключение

Задача разработки и реализации устойчивой финансовой политики трудна, она потребует принятия многих непопулярных решений и принесет серьезные издержки. Но своевременное решение этой проблемы имеет жизненно важное значение для нации. История ясно указывает, что неспособность навести порядок в нашем финансовом хозяйстве подорвет жизнеспособность нашей экономики, понизит уровень жизни в США, и увеличит риск экономической и финансовой нестабильности.

Наверх