Назад к Речам-2012

Я хочу отдать должное организаторам этой конференции за очень уместный выбор подзаголовка к названию Конференции: «Дьявол в деталях». Для ФРС и других финансовых регуляторов критически важным является правильное понимание и разъяснение деталей, по мере того, как мы претворяем в жизнь «Закон Додда-Фрэнка о реформе Уолл-Стрит и защите потребителей» (Закон Додда-Фрэнка) и стремимся выполнять наши более широкие обязанности в финансовой сфере. Прошло уже почти три с половиной года с самых мрачных дней финансового кризиса, но наша экономика еще далека от полного преодоления его последствий. Тяжелая человеческая и экономическая цена кризиса подчеркивает важность принятия всех необходимых шагов для того, что такие события не повторялись.

Сегодня я остановлюсь на некоторых мерах, при помощи которых ФРС после кризиса переориентирует себя (в своей функции финансового регулятора) с функций надзорного органа вполне конкретного набора финансовых организаций на функции ведомства с более широкими полномочиями по поддержанию системной стабильности в финансовой сфере. Я также остановлюсь на некоторых методах, при помощи которых мы и другие ведомства работают в плане усиления устойчивости системообразующих финансовых организаций, а также выявляют и смягчают системные риски, включая те, которые связаны с так называемой теневой банковской системой. Я также в общем плане охарактеризую вырабатывающиеся подходы к мониторингу финансовой стабильности. Наши усилия – это незаконченный процесс, и мы обучаемся по мере продвижения вперед. Но я надеюсь передать ощущение приверженности ФРС к созданию более устойчивой и надежной финансовой системы.

Системообразующие финансовые организации

Банковские организации

После кризиса ФРС прошла большой путь в совершенствовании традиционного, микропруденциального регулирования и надзора за отдельно взятыми банковскими организациями. Укрепление надежности и устойчивости отдельно взятых финансовых фирм – это очень важная сфера ответственности. Однако во все большей степени мы стараемся встроить наши надзорные стандарты в более широкий макропруденциальный контекст, фокусируясь не только на состоянии отдельных фирм, но и на здоровье финансовой системы в целом.

Еще до принятия Закона Додда-Фрэнка мы начали коренной пересмотр нашего подхода к надзору, чтобы улучшить эффективность как микро-, так и макропруденциального надзора. В 2009г. мы создали Координационный комитет по надзору за крупными организациями – межведомственную рабочую группу высокого уровня, опирающуюся на опыт и знания всей системы ФРС, и возложили на нее контроль за осуществлением надзора за самыми крупными системообразующими финансовыми организациями. Через координационный комитет мы заменили традиционный, индивидуальный подход к надзору постоянным использованием горизонтальных, или межфирменных, проверок и мониторинга отраслевых стандартов работы, общих стратегий трейдинга и фондирования, изменений в балансовых показателях, взаимосвязанности и прочих факторов, которые могут указывать на системные риски. Пользуясь работой экономистов и экспертов по финансовым рынкам, координационный комитет также все больше пользуется усовершенствованными количественными методами оценки состояния поднадзорных фирм и рисков, которые могут существовать для финансовой системы в широком смысле.

Важным примером нашего нового межфирменного подхода является недавно законченная программа Комплексного анализа и проверки достаточности капитала (CCAR). В ходе этой проверки ФРС оценивала внутренние процессы планирования капитала 19-ти крупнейших банковских холдингов и определяла достаточность капитала в них по очень жесткому гипотетическому стресс-сценарию, который включал пиковый уровень безработицы 13%, 50-процентное падение фондовых индексов и дальнейшее снижение цен на жилье (на 21%). С традиционной точки зрения на состояние банков, мы проверили по этому сценарию, останется ли в каждом из проверяемых банков достаточный капитал для сохранения финансовой устойчивости, с учетом планов по распределению капитала. Одновременная проверка традиционными средствами крупнейших банков страны также помогла нам оценить устойчивость системы в целом, включая способность банковской системы продолжать предоставлять кредиты фирмам и домохозяйствам в том случае, если экономика будет в таком плохом состоянии, как описано выше. Так как стресс-тестирование будет постоянным элементом нашего надзорного инструментария, мы сейчас изучаем проведенный анализ с особой тщательностью, чтобы понять, какие элементы работали хорошо, а какие элементы могут быть улучшены.

Мы также постоянно используем макропруденциальные методы при анализе потенциальных последствий значительных экономических событий для отдельных фирм, за которыми мы осуществляем надзор, и для финансовой системы в целом. Хороший пример – наша реакция на озабоченности, связанные с европейским суверенным долгом, возникшие весной 2010г. С момента возникновения этих проблем мы активно мониторим прямые и косвенные риски американских банков, связанные с их позициями по европейским долгам, и отслеживаем, как банковские управленческие команды работают с этими рисками. Мы также анализируем сценарии, по которым события в сфере европейского суверенного долга могли бы привести к более широким проблемам, например, за счет резкого бегства инвесторов от рисков, которое может привести к падению цен на активы. Эта работа не только позволила нам лучше понять, как обстоят дела в отдельных банках, но и лучше оценить потенциальное воздействие финансовых потрясений в Европе на доступность кредита и экономическую жизнь в Соединенных Штатах.

Макропруденциальные соображения сейчас учитываются при разработке новых правил и практики надзора. Например, в декабре ФРС выпустила пакет предлагаемых правил во исполнение пунктов 165 и 166 закона Додда-Фрэнка. Правила должны установить пруденциальные стандарты для крупнейших банковских холдингов и системообразующих финансовых организаций, являющихся небанковскими финансовыми фирмами, причем стандарты ужесточаются по мере возрастания системной значимости фирмы. Мы также сотрудничаем с Федеральной корпорацией страхования банковских вкладов (FDIC) и зарубежными властями с тем, чтобы помочь в реализации новых полномочий FDIC в деле ликвидации системообразующих фирм. В частности, прошлой осенью мы выпустили совместное положение, которое требует, чтобы все такие фирмы приняли заслуживающий доверия план – известный под названием «прижизненного завещания» по упорядоченному сворачиванию своей деятельности в случае банкротства.

На международной арене мы энергично поддерживаем принятие Базельским комитетом летом 2009г. более жестких стандартов капитала для рисков, связанных с трейдинговой деятельностью и секьюритизацией. Мы также тесно сотрудничаем с иностранными партнерами по разработке концепции программы «Базель-III», согласно которой банки, ведущие деятельность в глобальном масштабе, должны иметь больший размер капитала лучшего качества, а также больший объем ликвидности, и которая сейчас включает положение о дополнительных требованиях к капиталу, если фирма имеет системообразующее значение для глобального рынка. Такие дополнительные требования призваны уменьшить риск банкротства таких фирм, а также заставить их при принятии решений, касающихся размера и сложности, взвешивать и принимать на себя возможную цену, которую такие решения могут иметь для широкой экономической и финансовой системы. Целью таких шагов является совершенствование традиционного пруденциального регулирования системообразующих финансовых организаций, одновременно укрепляя финансовую стабильность и устойчивость банковской системы в целом.

Небанковские финансовые организации

Пробелы в регуляторной структуре, которые позволяли некоторым небанковским системообразующим финансовым организациям избегать тщательного и комплексного надзора, внесли существенную лепту в прошедший кризис. ФРС и другие ведомства – члены Совета по надзору за финансовой устойчивостью (FSOC), созданного согласно закону Додда-Фрэнка – провели работу по ликвидации этих пробелов. 3 апреля FSOC выпустил окончательное положение и пояснения, внедряющие в практику те критерии и процесс, которые будут использоваться им при определении, является ли данная небанковская финансовая фирма системообразующей финансовой организацией. После такой классификации эти фирмы будут подлежать консолидированному надзору со стороны ФРС, и они должны будут в обязательном порядке соответствовать более жестким пруденициальным стандартам, установленным ФРС согласно главе I закона Додда-Фрэнка. Положение FSOC раскрывает детали той системы, которую FSOC намеревается использовать для оценки потенциальной угрозы данной фирмы для финансовой стабильности США. Такой анализ будет принимать во внимание размер, взаимосвязи, леверидж, критичность продукции и услуг, зависимость от краткосрочного финансирования проверяемой фирмы, а также существующие в отношении нее регуляторные договоренности и требования.

Принятие FSOC этого положения – важный шаг вперед в обеспечении того, что системообразующие небанковские финансовые фирмы будут подпадать под тщательный консолидированный надзор и контроль. Однако еще предстоит проделать большую работу. В частности, хотя основная процедура классификации сейчас выработана, требуется дальнейшее уточнение критериев; и в отношении тех фирм, которые в конце концов подпадут под такую классификацию, именно ФРС придется разрабатывать концепцию надзора, подходящую под бизнес-модель и профиль риска каждой такой фирмы. По мере приобретения FSOC опыта в использовании процедуры, он, естественно, будет делать необходимые корректировки.

Регулирование теневой банковской системы

Я говорил пока о надзоре системообразующих финансовых организаций в макропруденциальном контексте. Однако важный урок, извлеченный из финансового кризиса, состоит в том, что рост явления, который называют «теневой банковской системой», создает дополнительные потенциальные каналы распространения шоков в финансовой системе и экономике. Теневая банковская система охватывает кредитное посредничество через множество организаций, инструментов и рынков, которые, по крайней мере отчасти, лежат за пределами традиционной банковской системы.

В качестве иллюстрации работы теневой банковской системы, рассмотрим, как можно получить автомобильный заем за пределами банковской системы. Заем может быть выдан финансовой компанией, которая объединяет его в единый пул с другими займами в рамках секьюритизационной программы. Инвестиционный банк может затем продать такой секьюритизационный инструмент траншами инвесторам. Менее рисковые транши могут быть куплены фондом, специализирующимся на обеспеченных коммерческих бумагах (ABCP), который в свою очередь финансируется за счет выпуска коммерческих бумаг, покупаемых фондами денежного рынка. Иногда менее рисковые транши заемного секьюритизационного инструмента могут быть куплены дилерами ценных бумаг, которые финансируют соответствующие позиции посредством обеспеченных займов с использованием соглашений репо, причем фонды денежного рынка и институциональные инвесторы выступают в качестве кредиторов.

Хотя теневая банковская система в целом выполняет традиционные банковские функции, включая кредитное посредничество и трансформацию сроков депозитов, в отличие от банков, она не может полагаться на защиту, предоставляемую страхованием депозитов и доступом к дисконтному окну ФРС, в целях обеспечения своей устойчивости. Теневая банковская система полагается, вместо этого, на набор альтернативных видов контрактной и регуляторной защиты, например, залогами по краткосрочным займам. Она также полагается на определенные регуляторные ограничения в отношении важных классов организаций, например, налагаемые на фонды денежного рынка в соответствии с правилом 2a-7 Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC), которые предназначены для обеспечения достаточной ликвидности и предотвращения потерь по кредитам. Во время финансового кризиса, однако, эти типы мер не остановили классическую самоусиливающуюся панику, начавшуюся в некоторых секторах теневой банковской системы и в конце концов распространившуюся на всю финансовую систему.

Важной чертой теневой банковской системы является исторически сложившееся и продолжающееся участие коммерческих и клиринговых банков – то есть более «традиционных» банковских организаций. Например, коммерческие банки спонсировали секьюритизацию и фонды ABCP, что позволяло до последнего времени таким банкам увеличивать свой леверидж за счет того, что базисные активы не отражались на их балансах. Клиринговые банки стоят в центре цепочки трехсторонних соглашений репо, осуществляя обмен денег на ценные бумаги и обеспечивая защиту и ликвидность обеим сторонам сделки. Более того, для снятия операционных шероховатостей, клиринговые банки предоставляют очень крупные внутридневные займы как заемщикам, так и кредиторам каждый день. Такое временное внутридневное кредитование (в среднем на сумму около 1,4 триллиона долларов) позволяет дилерам ценных бумаг получать доступ к своим ценным бумагам (например, траншам секьюритизационных инструментов, упоминавшихся ранее) в течение торговой сессии.

Благодаря этим и другим связям, паника и иные проблемы в теневой банковской системе могут переходить на традиционный банковский сектор. На самом деле, рынки и организации, которые я называл – рынок репо, рынок ABCP, фонды денежного рынка – все пострадали от паники в той или иной степени во время кризиса. В результате многие традиционные финансовые организации потеряли важные каналы финансирования для своих активов; кроме того, по причинам репутационного и контрактного характера, многие банки поддерживали аффилированные фонды и посреднические фирмы, умножая свои собственные нарастающие проблемы с ликвидностью.

Состояние работы по реформированию теневой банковской системы

С учетом важности, меня радует, что и регуляторы, и частный сектор начал принимать меры по предотвращению будущих паник и иных сбоев в работе теневой банковской системы. Однако во многих ключевых областях такая работа еще в зачаточном состоянии.

Первый ряд реформ относится к бухгалтерскому учету и регулированию капитала организаций теневой банковской системы, спонсируемых традиционными банками. Совет по стандартам бухгалтерского учета (FASB) в 2009 году принял правило, которое обязывает в определенных ситуациях консолидировать секьюритизационные и прочие структурированные финансовые инструменты на балансе банка-спонсора. В контексте регулирования капитала, Базель-2.5 и Базель-III приняли меры по решению вопросов взаимосвязанности и других источников системного риска, истоком которых часто является теневая банковская система, путем повышения требований к достаточности капитала в отношении рисков, связанных с позициями по нерегулируемым финансовым организациям, таким как доверительные управляющие, хедж-фонды и кредитные страховщики, а также путем ужесточения требований к капиталу в связи с предоставлением ликвидности забалансовым структурам. Базель-III также включает количественные правила по ликвидности, которые отражают контрактные и иные риски, вытекающие из спонсорства банком таких забалансовых структур.

Вторая область продолжающихся реформ – это фонды денежного рынка. SEC в 2010 году приняла важное решение и изменило свои правила, потребовав, среди прочего, чтобы фонды денежного рынка поддерживали более высокий уровень ликвидных активов. Эта мера призвана укрепить доверие инвесторов, снизить вероятность «бегства капиталов». Несмотря на эти меры, однако, риск такого бегства, создаваемый сочетанием фиксированной чистой стоимости активов, крайним неприятием риска инвесторами и отсутствием внятной способности абсорбции убытков, остается значимой проблемой, особенно в свете того, что некоторые инструменты, использовавшиеся властями во время кризиса для предотвращения панического «бегства капиталов», теперь недоступны. Председатель SEC Мэри Шапиро выступила с призывом использовать дополнительные меры снижения уязвимости фондов денежного рынка перед лицом паники, включая возможные требования к фондам поддерживать буферный капитал для поглощения убытков или выкупать акции по рыночной стоимости базисных активов, а не по фиксированной цене 1 доллар. Предлагались и другие подходы к обеспечению устойчивости этих фондов. Дополнительные шаги по повышению надежности фондов денежного рынка важны для общей стабильности нашей финансовой системы и заслуживают серьезного рассмотрения.

Третий набор готовящихся реформ направлен на рынки репо, область, в которой ФРС играет активную роль. Первоначальные усилия фокусировались на уязвимостях, созданных большими объемами внутридневного кредита, предоставляемого клиринговыми банками на рынке трехстороннего репо. Внутридневной кредит, хотя и является очень удобным инструментом в нормальные времена, может приводить к росту системных рисков, создавая взаимные экспозиции у дилеров ценных бумаг и клиринговых банков. В кризисные времена дефолт дилера по внутридневному кредиту может быть достаточно велик, чтобы представлять угрозу для клирингового банка, а эти последние организации тесно связаны со всей финансовой системой. Но если клиринговый банк не предоставит внутридневной кредит дилеру, то способность этого дилера поддерживать нормальную работу будет существенно хуже, и с большой вероятностью создаст трудности для его клиентов и контрагентов, включая многие другие финансовые организации. В результате во время периодов рыночного стресса, действия клиринговых банков могут угрожать стабильности дилеров, и наоборот.

Отраслевая рабочая группа выявила эту взаимную уязвимость в 2010 и рекомендовала «практическое устранение» внутридневного кредита на рынке трехстороннего репо. Хотя некоторый прогресс налицо, дилеры и клиринговые банки еще не полностью выполнили рекомендации, и мы продолжаем работу в этом направлении посредством надзорных и иных мер. При этом мы сотрудничаем с другими ведомствами, особенно с SEC, который несет регуляторную ответственность за фонды денежного рынка и дилеров ценных бумаг, т.е. те организации, которые активны на рынке трехстороннего репо. Одновременно мы продолжаем работу, чтобы участники рынка улучшали свои стандарты риск-менеджмента, в частности внедряли инструменты контроля риска на случай дефолта на рынке репо одного из крупных игроков.

Международные регуляторные группы также работали над проблематикой рисков финансовой устойчивости теневой банковской системы. Лидеры Группы Двадцати дали указание Совету по Финансовой Стабильности (FSB), который состоит из представителей ведущих надзорных и регулирующих органов мира, включая ФРС, разработать рекомендации по ужесточению регулирования теневой банковской системы. В настоящее время FSB работает на 5 крупными проектами, посвященными изучению рисков и разработке рекомендаций по теневой банковской системе. Изучаемые области включают фонды денежного рынка, секьюритизацию, заем ценных бумаг и рынок репо, взаимодействие банков с теневыми банками и другими организациями теневой банковской системы. С учетом существенного варьирования структуры теневой банковской системы в разных странах, перед FSB стоит сложная задача. Но она является критически важной в свете потенциальных рисков для финансовой устойчивости, которые несет теневая банковская система, и легкости, с которой организации теневой банковской системы могут создавать посреднические цепочки, преодолевающие национальные границы.

Мониторинг финансовой стабильности

Я кратко охарактеризовал ту работу, которая ведется в нашей стране и на международном уровне для того, чтобы вывести теневую банковскую систему, так сказать, за ушко да на солнышко, и применить более жесткие стандарты к системообразующим финансовым организациям. Но даже по мере прогресса по известным уязвимостям, следует помнить, что наша финансовая система постоянно развивается, и что будут возникать со временем новые риски. На самом деле, неизбежным побочным эффектом новых правил будет то, что система адаптируется таким образом, что риск будет выдавлен снова из более регулируемых в менее регулируемые сферы, что увеличит необходимость тщательного мониторинга и надзора за системой в целом.

Мы в ФРС существенно активизировали наши усилия в плане мониторинга в последние годы, и большая часть этой работы проходит под эгидой недавно созданного Бюро политики и исследований в области финансовой стабильности (OFSPR). Мы осуществляем активную программу исследований и сбора данных, часто в связке с другими регулирующими и надзорными органами США и других стран, включая наших коллег из FSOC. Кроме этого, используя ресурсы ФРС, мы разрабатываем концепцию и инфраструктуру мониторинга системных рисков. Наша цель – иметь возможность отслеживать события во всех сегментах финансовой системы, включая части финансового сектора, по которым данных не хватает, или которые появились лишь недавно и поэтому недостаточно изучены. Эта работа дополняет и тесно связана с нашими усилиями, упомянутыми ранее, по надзору за системообразующими финансовыми организациями и банками с макропруденциальной точки зрения. Например, на основании открытых данных мы отслеживаем параметры системной важности, отражающие взаимосвязанность фирм и объем предоставления ими критически важных услуг.

К сожалению, данные по сектору теневой банковской системы, по своей природе, труднее собирать. Поэтому мы должны быть более креативными при мониторинге риска в этой важной сфере. Мы наблюдаем за широкими индикаторами риска для финансовой системы, такими как показатели рисковой премии, оценка активов и функционирование рынков. Мы стараемся вычислить риск паники через показатели левериджа (как балансовые, так и забалансовые), отслеживаем рынки оптового финансирования, особенно на предмет наличия дисбалансов по срокам платежей по активам и обязательствам. Мы также разрабатываем новые источники информации для улучшения мониторинга левериджа. Например, в 2010г. мы начали проводить ежеквартальный опрос по финансированию дилеров («Опрос мнений старших кредитных инспекторов по условиям финансирования дилеров»), где собирается информация о леверидже, который дилеры предоставляют участникам финансового рынка на рынках репо и внебиржевых деривативов. Кроме этого, мы работаем с другими ведомствами над созданием всеобъемлющего набора регуляторных данных о хедж-фондах и частных фондах прямых инвестиций.

Более общие экономические события также могут создавать риски для финансовой стабильности. Для оценки таких рисков мы регулярно отслеживаем ряд показателей, включая, например, леверидж нефинансового сектора. Кроме этого, мы пользуемся данными счетов движения капитала для оценки того, насколько кредитные потребности нефинансового сектора в конечном счете удовлетворяются за счет краткосрочного долга. Эта оценка важна, потому что нефинансовый сектор, у которого слишком большой леверидж, может усилить шоки в ущерб функционированию финансового сектора и экономике в целом. Наше суждение о том, как финансовый сектор влияет на экономическую активность, отражает как информацию о кредиторах (стандарты андеррайтинга, аппетит к риску, емкость баланса), так и аналитические показатели макроэкономической уязвимости к финансовым рискам. Между тем проводится работа, в ФРС и других ведомствах, по оценке и разработке новых макропруденциальных инструментов, а также разработке индикаторов раннего предупреждения, которые могли бы помочь выявлению и ограничению нарастания системных рисков в будущем.

В десятилетия, предшествовавшие финансовому кризису, политика финансовой стабильности была несколько оттеснена монетарной политикой, которую стали считать основной функцией центральных банков. Однако после кризиса политика финансовой стабильности выходит на передний план, и сейчас признана одинаково важной, наряду с монетарной политикой, функцией центральных банков. Мы в течение десятилетий строили и совершенствовали инфраструктуру для проведения монетарной политики. И хотя немало было сделано за короткий срок для улучшения нашего понимания системных рисков и внедрения макропруденциального подхода в надзорную практику, наши концептуальные и организационные возможности по проведению политики финансовой стабильности пока еще не на столь же высоком уровне. Продолжение разработки эффективного набора индикаторов и инструментов макропруденциальной политики, с одновременным проведением жизненно важных реформ финансовой системы, является ключевой задачей в деле сохранения финансовой стабильности и поддержания экономики США.

Наверх