Назад к Речам-2021

Когда я начал работать в качестве члена Совета Управляющих и вице-председателя по надзору осенью 2017 года, Федрезерв был на последних этапах десятилетней работы по построению новой концептуальной структуры финансового регулирования в ответ на финансовый кризис 2008 года. Тем не менее, хотя, если можно так сказать, цемент еще не затвердел на этой стройке по чертежам Конгресса, центральных банков и надзорных органов всего мира, уже было широко распространено мнение, что эта концептуальная структура может быть улучшена, с учетом опыта ее функционирования в течение 10 лет, пока она реализовывалась. Это мнение разделяли и авторы посткризисного проекта бывший сенатор Крис Додд и бывший конгрессмен Барни Фрэнк. Это также было рекомендацией одного из моих предшественников в Федрезерве Дэна Тарулло, главного архитектора этой концептуальной структуры, который в своей последней речи в качестве члена Совета предложил ряд важных изменений.

Я пришел в Федрезерв, чтобы заняться таким улучшением системы: сделать ее проще, эффективнее, прозрачнее. Конгресс в этом духе также принял широко поддержанный «Закон об экономическом росте, снижении регуляторной нагрузки и защите потребителей», и мы скорректировали нашу регуляторную программу так, чтобы лучше соотнести наши требования с рисками, которые фирмы представляют для финансовой системы. Мы укрепили и по сути повысили регуляторные стандарты для самых системно важных фирм и упростили регуляторные требования для небольших фирм, не уменьшив устойчивости системы в целом.

В разгар нашей работы мы столкнулись с уникальным событием - пандемией Ковид, которая подвергола испытала устойчивость системы. Реальный стресс-тест потребовал экстренных мер и в отношении регуляторной концепции, и в более широком плане, включая создание 13 чрезвычайных программ кредитования нами, как кредитором последней инстанции, чтобы помочь стабилизировать финансовую систему.

Теперь, когда срок моей работы как члена Совета подходит к завершению, я бы хотел использовать эту последнюю речь, чтобы обсудить вопросы, с которыми столкнется мой преемник и его коллеги—так сказать, незаконченные дела. В краткосрочном плане, остается необходимость дальнейшего совершенствования банковской надзорной и регуляторной программы с учетом накопленного опыта и данных. В более долгосрочном плане, Федрезерву придется в какой-то момент начать думать, как минимизировать негативные последствия некоторых новых чрезвычайных программ кредитования, которые мы создали в начале пандемии. Я поддерживал эти программы в свете особых вызовов, перед которыми страна стояла той весной, но я считаю, что можно извлечь некоторые уроки из этого опыта и установить некоторые принципы в отношении чрезвычайного кредитования со стороны Федрезерва, чтобы предотвратить переход в будущем неких разумных границ на основе этого прецедента. Наконец, в качестве уходящего председателя Совета по финансовой стабильности (СФС), я поделюсь некоторыми рассуждениями о будущей повестке для СФС.

Дальнейшее совершенствование концептуальной структуры надзора и регулирования банков

Как я уже сказал, посткризисная база регулирования крепка, что доказывается тем, как хорошо она себя показала в условиях реального стресс-теста, т.е. пандемии.

Банки вошли в пандемию с высокими уровнями капитала и ликвидности, и служили источниками силы для экономики в тяжелый период. (С прошествием времени воспоминания блекнут, но можно напомнить, что в первые дни пандемии мы не знали, насколько серьезной окажется рецессия и сколько она продлится. Как я уже говорил, тот факт, что рынок казначейских облигаций—кровеносная система нашей финансовой системы—давал сбои, подчеркивает все опасности того периода. Стабильность банковской системы, ее функционирование как источника силы в период огромной неопределенности определенно является показателем ее устойчивости.) Некоторые говорили, что период пандемии не является истинным испытанием системы из-за беспрецедентного уровня фискальной и другой поддержки, оказанной экономике в это время, от которой финансовый сектор косвенно выиграл. Такие аргументы не учитывают, однако, что Федрезерв не считал такую поддержку неизбежной в самый разгар кризиса, и поэтому мы неоднократно проводили стресс-тестирование все время пандемии, по трем разным сценариям, а также «анализ чувствительности», который сам по себе включал три дополнительных гипотетических рецессии. Во всех этих сценариях не предполагались дополнительные фискальные или другие меры поддержки экономики, и тесты показали, что даже без такой поддержки банковская отрасль чувствовала бы себя очень хорошо. По моему мнению, устойчивость банков во время пандемии в сочетании с результатами наших стресс-тестов продемонстрировала, что общий уровень капитала в банковской системе более, чем достаточен.

В дополнение к продемонстрированной устойчивости нашей регуляторной базы, я считаю, что наша надзорная система также стала сильнее, чем была 4 года назад. В январе 2020 года я говорил о важности прозрачности, подотчетности и справедливости в банковском надзоре.

Каждое ведомство федерального правительства несет юридическую, конституционную и, я уверен, моральную ответственность быть подотчетным обществу, которому мы служим, и один из главных способов добиться этого – открытость и прозрачность. Банковские ведомства (включая Федрезерв) десятилетиями остаются непрозрачными в том, как мы осуществляем надзор; тем не менее, особенно после 2008 года, все больше нашей работы осуществлялось в таком непрозрачном режиме с ограниченной подотчетностью. В этом свете я вполне горд улучшениями, которых мы добились в усилении открытости и публичной подотчетности по действиям, связанным с банковским надзором.

Федрезерв способствовал публичному обсуждению прозрачности в надзоре: мы организовали конференцию по надзору и активно участвовали в дискуссиях с научным сообществом и другими представителями общественности. Важным элементом прозрачности нашей монетарной политики является полугодовой отчет Конгрессу, когда председатель отвечает на вопросы обеих палат Конгресса. Рад сообщить, что теперь существует аналогичный процесс по надзору и регулированию. Наш Отчет по надзору и регулированию—который стартовал в начале моей работы вице-председателем—регулярно информирует публику о нашем надзорном процессе, включая совокупные тренды надзорных рейтингов и надзорные приоритеты для наших различных портфелей—т.е. дает информацию, которую ранее было трудно или вовсе невозможно получить.

Я считаю одним из конкретных и успешных изменений в надзоре усиление прозрачности (а значит, и подотчетности) в процессе стресс-тестирования. Проводя аналогию со студентами, прозрачность не означает предоставление ответов по тестам заранее, а, скорее, обеспечение студентов учебниками до экзаменов. Она означает баланс между жесткостью и справедливостью, гарантию, что намерения Федрезерва были достаточно хорошо поняты; а они не в том, чтобы придумать заумный тест, а в том, чтобы улучшить устойчивость банков к стрессам в финансовой системе. Доказательством того, что нам это удалось, является состояние банков в начале пандемии – соответствовавшее результатам стресс-тестирования.

Прозрачность, подотчетность и вытекающая из них общественная легитимность дали возможность Федрезерву достойно встретить самый большой вызов, который стоял в лице пандемии перед нашей экономикой и финансовой системой. Если Федрезерв хочет продолжать играть эту жизненно важную роль, он должен продолжать расширять прозрачность и открытость на все сферы своей важной деятельности. Смотря в будущее регулирования и надзора в Федрезерве, я уверен, что он будет более эффективен, если будет придерживаться открытости и прозрачности в своей работе.

Я горд тем, что удалось сделать, но, конечно, многое остается не сделанным.

Фундаментализм в отношении коэффициента левериджа

Один из главных вопросов, который придется решать Федрезерву в очень скором будущем – это поверка наших стандартов по капиталу, в частности, в плане левериджа. Наша концепция капитала включает два типа требований: основанных на оценке риске и основанных на оценке левериджа. Требования, основанные на оценке риска чувствительны к риску и меняются в зависимости от рискованности актива. Требования, основанные на оценке левериджа, устанавливают минимальный порог требуемого капитала безотносительно параметров риска. Наша концепция капитала включает два требования по левериджу, с ужесточением требований для крупнейших организаций.

Хотя коэффициент левериджа является важной защитной мерой, он может привести к негативной мотивации, если станет главным ограничителем инвестиционных решений банка. Так как коэффициент левериджа не чувствителен к риску, фирма, которая «связана» таким коэффициентом, имеет стимул избегать добавления безопасных активов к своему портфелю. Во времена стрессов финансовой системы, когда важно, чтобы банки оставались источником кредита для бизнеса и домохозяйств и продолжали финансовое посредничество в проведении сделок, обязывающее ограничение по левериджу—или грозящее стать обязывающим—может демотивировать банки от участия в безопасных видах деятельности, например, предполагающих операции с казначейскими ценными бумагами (КЦБ).

Это не значит, что леверидж никогда не должен быть ограничительным требованием к фирме. В период стресса коэффициент левериджа может служить прозрачной мерой капитала, когда веса по риску могут вызывать сомнение. Кроме того, он защищает от такого поведения поднадзорной организации, когда она хочет обойти эти веса по риску. Наконец, коэффициент левериджа несколько уравновешивает тенденцию банковского левериджа увеличиваться во время бума и падать во время рецесcии.

Однако то, что мы видим сегодня – это то, что поднадзорные фирмы все больше стреноживаются дополнительным коэффициентом левериджа (ДКЛ) не только по этим законным причинам, но и просто из-за роста уровня безопасных активов в финансовой системе США. ДКЛ был первоначально откалиброван для финансовой системы с гораздо более низким уровнем резервов центрального банка и существенно меньшим рынком КЦБ. Текущая ситуация, конечно, совсем другая. Выпуск КЦБ находится на рекордных уровнях, а банковская система затоплена резервами центрального банка. Для контекста, крупнейшие банки держат резервы в объеме $1,35 трлн и КЦБ в объеме $1,38 трлн, то и другое примерно вдвое больше, чем на момент введения ДКЛ. Даже при прошлых, более низких, уровнях безопасных активов, некоторых членов Совета беспокоило, что ДКЛ может быть слишком жестким—но их успокаивали прогнозы наших специалистов, что резервы в системе предположительно должны были упасть, создавая больше пространства для маневра в конверте, созданном ДКЛ. На самом деле, когда мы окончательно принимали требования по левериджу для крупнейших банков, наши специалисты прогнозировали, что величина резервов в системе уменьшится до $25 млрд к концу 2021 года. Текущая величина - $4,16 триллиона – примерно в 165 раз больше.

В начале пандемии регуляторы приняли экстренные меры, исключившие КЦБ и депозиты в Резервных Банках ФРС из ДКЛ, чтобы обеспечить банкам больше гибкости в их деятельности как финансовых посредников в тот период финансового стресса. Срок этого исключения истек, согласно плану, 31 марта 2021г. Я поддерживал прекращение действия исключения, с обязательством Федрезерва разработать более долгосрочное решение для превратной подоплеки нынешнего ДКЛ.

Касательно усиленного ДКЛ (уДКЛ), который применяется к важным глобальным системообразующим американским банкам (Г-СОБ), наилучший способ решения проблемы – подход, поддерживаемый Базельским Комитетом: перевод фиксированного 2-процентного буферного требования согласно уДКЛ на требование, равное 50% применимой надбавки к капиталу Г-СОБ, с соответствующей коррекцией на уровне банков. Этот подход был ранее предложен Советом Управляющих и Управлением денежного обращения (OCC).

Это решение предпочтительнее других опций, таких как исключение резервов центрального банка или КЦБ, или того и другого, из знаменателя коэффициента. Исключение только резервов усугубило бы структурное предпочтение, отдаваемое резервам перед КЦБ в портфелях банков, что могло бы иметь превратные последствия для функционирования рынка КЦБ (что мы наблюдали в сентябре 2019). Попытка уменьшить такое предпочтение за счет исключение как резервов, так и КЦБ, могла бы привести к значительному понижению уровней капитала и усугубить стимул для банковской систем финансировать правительство в ущерб частному бизнесу. Если бы мы попытались компенсировать уменьшение уровней капитала путем увеличения требований к левериджу по неисключенным активам, демотивация к финансированию частного сектора только возрастет. Но какая бы ни была форма коррекции, вопрос должен решаться, с тем, чтобы наши базовые подходы к капиталу не вели к возрастанию риска и уменьшению посредничества в безопасных активах. На данный момент, мы выдавливаем депозиты из зарегулированной банковской системы и стимулируем перевод средств в другие, менее стабильные части финансового сектора, такие как фонды денежного рынка. Если мы вступим в новый кризис, не решив этой проблемы, фундаменталисты коэффициента левериджа возьмут на себя ответственность за вероятные негативные последствия.

Реформы Базель III

{В это разделе речи отмечено, что завершению реформы помешала пандемия. Куорлз предупредил, что при буквальном выполнении требования к капиталу увеличатся процентов на 20%, что может негативно сказаться на способности банков кредитовать экономику. Поэтому он посоветовал подойти творчески, с тем, чтобы в итоге уровень требований к капиталу остался тем же, как сейчас; например, за счет коррекции надбавки к капиталу для Г-СОБ.}

Волатильность при стресс-тестировании

{Отмечено, что от теста к тесту требования к капиталу по отдельным банкам могут сильно меняться, что не очень удобно и правильно, так как реальная ситуация за это время может вообще не поменяться, в отличие от гипотетических сценариев. Предложено усреднять требования по тестам за три года}.

Трансграничные расчеты и рыночная фрагментация

{В этом разделе Куорлз отметил важность регулирования трансграничных банковских корпораций, сочетая, с одной стороны интересы страны-хозяйки, а с другой – банковской группы так, чтобы не пострадало сотрудничество и бизнес}.

Надзор

{Куорлз призвал к большей прозрачности в надзоре, чтобы требования были понятны, тем самым увеличивая уважение к правилам, способствуя их соблюдению. Улучшить коммуникативную практику в надзоре, ранжируя нарушения и выстраивая приоритеты. Также он призвал внедрить независимое рассмотрение важных документов.}

Цифровые активы

{Куорлз выразил мнение, что регуляторы должны приветствовать ответственные инновации. В частности, он отдельно остановился на стейблкойнах. С одной стороны, к ним должны предъявляться требования, защищающие финансовую стабильность (полное, а не частичное, резервирование; стабильность базовой валюты и т.п.), с другой, не предъявлять излишних требований, тормозящих развитие. В этой связи он упомянул Доклад по стейблкойнам Рабочей группы при Президенте, где, например, рекомендуется провайдеров кошельков выделять в отдельные юрлица, и даются другие, на его взгляд, слишком ограничительные рекомендации. Новая технология не должна быть причиной разных стандартов в отношении активов.}

Уроки, полученные при применении чрезвычайных программ кредитования

{В этом разделе Куорлз остановился на долгосрочных последствиях чрезвычайных программ, созданных для поддержки экономики во время пандемии.

Он делит их на две группы: программы ликвидности – «оптовые», краткосрочные вливания финансовым фирмам; и программы кредитования – «розничные», долгосрочные кредиты домохозяйствам, бизнесу и муниципалитетам, связанные с политическим интересами и другими рисками, для работы с которыми Федрезерв не имеет должной квалификации и специалистов.

Автор опасается, что будет давление, как он говорит, «профинансировать замену устаревшей инфраструктуры, постройку стены на границе в Мексикой, переход к зеленой энергетике или колонизацию Марса» и т.п. в обход бюджетных процедур и ограничений в избранном народом Конгрессе, и тем самым превратить Федрезерв из технократического учреждения в политически-финансовый орган, который не избирался и не может решать, что важно, а что нет, вне рамок своего мандата. Автор предлагает в будущем в таких экстренных ситуациях создавать неподконтрольный Федрезерву специальный орган управления такими программами.

Как пример он привел Корпорацию по финансированию реконструкции, созданную Конгрессом во время Великой Депрессии, и спецведомства североевропейских стран, созданные во время кризиса 1990-х годов.}

Будущее Совета по финансовой стабильности

В том, чтобы построить будущую концептуальную структуру для экстренного/чрезвычайного кредитования, США не одиноки. Во всем мире финансовые ведомства размышляют об уроках пандемии, обмениваясь опытом и взглядами в СФС, который я возглавлял последние три года. Срок моего председательства в СФС закончился только вчера, но там остается много несделанного.

Одной из важнейших задач является работа с уязвимостями, проистекающими из небанковского финансового посредничества (НБФП).

Это было вопросом особого внимания во время моего председательства и отражено в амбициозном многолетнем плане СФС по укреплению устойчивости НБФП. Одна из комплексных инициатив по этому плану сфокусирована на специальных факторах риска, которые, по всей видимости, способствуют стрессу, включая проблемы с ликвидностью во время пандемии. СФС добился существенного прогресса в сфере НБФП за короткое время. В качестве первого крупного результата по программе работы с НБФП, СФС недавно опубликовал политику работы со структурными уязвимостями, проистекающими из функционирования паевых фондов денежного рынка (ПФДР).

Хотя мы добились хорошего прогресса, нельзя терять набранного темпа. Важно, чтобы страны двигались вперед с реформами ПФДР, основываясь на предложениях СФС и развивая их. Члены СФС ясно отметили важность этой задачи, взяв обязательство сделать обзор прогресса через два года, и еще раз через пять лет. СФС и международные ведомства, ответственные за установление соответствующих стандартов, должны также вести работу в областях особого риска, таких как открытые фонды (open-ended funds) и практика установления маржи, которые, по всей видимости, внесли вклад в развитие рыночного стресса при пандемии. Нам также надо выработать общее понимание того, как уязвимости в секторе НБФП могут в будущем перейти на другие сектора или вызвать кризис в функционировании широкого рынка. С этой целью СФС продолжит изучение структуры и драйверов ликвидности на рынках государственных и корпоративных облигаций во время стресса, и разрабатывать широкий, системный взгляд на риски в сфере НБФП и подходы к работе с такими рисками.

В качестве председателя СФС у меня была возможность работать с блестящими профессионалами со всего мира. Будучи под жестким давлением во время пандемии, вместе мы добились существенных результатов в соответствии с нашим мандатом благодаря сотрудничеству, аналитической строгости и широкому участию специалистов. Я покидаю Совет по финансовой стабильности, зная, что он хорошо готов к выполнению насущных задач, а также тех вызовов, которые принесет нам будущее.

Заключение

Говорят, последняя речь Дэна Тарулло в качестве члена Совета Управляющих была длиной 26 страниц, а моя сегодняшняя только 25 страниц, в духе моего неустанного стремления к простоте и эффективности. Но даже при такой длине, перед которой меркнет «Махабхарата», я только кратко высветил вопросы, которые встанут перед моим преемником. К счастью, он (или она) будет иметь неоценимое преимущество работать со штатом Федрезерва, а значит использовать его интеллектуальную мощь, аналитическую строгость и экспертные знания. Это огромное подспорье и преимущество даже при таких сложных и долгосрочных проблемах. Желаю ему/ей удачи.

Наверх